Resolução da ONU sobre o conceito de Estado lançador

As atividades espaciais ganharam mais uma referência jurídica internacional: a resolução 59/115, aprovada pela Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) em 10 de dezembro de 2004, sobre "Aplicação do conceito de ‘Estado lançador’".

Agora são seis as resoluções da Assembléia Geral sobre questões espaciais, preparadas pelo Subcomitê Jurídico do Comitê das Nações Unidas para o Uso Pacífico do Espaço Exterior (COPUOS).

Reúno aqui informações básicas sobre a nova resolução, seu lugar no Direito Espacial, suas origens, seus principais traços e propósitos. A idéia é divulgá-la e torná-la conhecida o mais possível.

Quanto à sua análise e avaliação, fica como desafio a quem queira se aventurar no estudo do amplo tema do Estado lançador, hoje central na regulamentação das atividades espaciais.

Incluo aqui o texto integral da resolução na versão oficial em inglês, distribuída pelo Escritório da ONU para Assuntos Espaciais, e a versão em português, de minha exclusiva responsabilidade.

O lugar no Direito Espacial



A resolução sobre o conceito de "Estado lançador" vem se somar ao conjunto de cinco importantes documentos já existentes:

1) Declaração dos Princípios Jurídicos Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico, de 1963;

2) Princípios Reguladores do Uso pelos Estados de Satélites Artificiais da Terra para Transmissão Direta Internacional de Televisão, de 1982;

3) Princípios sobre o Sensoriamento Remoto da Terra a partir do Espaço Exterior, de 1986;

4) Princípios relativos ao Uso de Fontes de Energia Nuclear no Espaço Exterior, de 1992; e

5) Declaração sobre a Cooperação International na Exploração e Uso do Espaço Exterior em Benefício e no Interesse de Todos os Estados, levando em Especial Consideração as Necessidades dos Países em Desenvolvimento, de 1996.

Estas resoluções, junto com os cinco tratados espaciais também elaborados pelo COPUOS e aprovados pela Assembléia Geral da ONU, formam o que chamamos o Corpus Iures Spatialis, ou seja, o corpo de instrumentos jurídicos internacionais destinados a regulamentar as atividades espaciais e a estabelecer o regime jurídico do espaço exterior e dos corpos celestes.

Os cinco tratados espaciais em vigor para os Estados que os ratificaram são:

1) Tratado sobre Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico, inclusive a Lua e Demais Corpos Celestes, de 1967;

2) Acordo sobre o Salvamento de Astronautas e Restituição de Astronautas e de Objetos Lançados ao Espaço Cósmico, de 1968;

3) Convenção sobre Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 1972;

4) Convenção Relativa ao Registro de Objetos Lançados ao Espaço Cósmico, de 1975; e

5) Acordo que Regula as Atividades dos Estados na Lua e em Outros Corpos Celestes, de 1979.

Note-se que há 26 anos – desde aprovação do Acordo da Lua pela Assembléia Geral da ONU por unanimidade, em 1979 – nenhum outro tratado espacial foi proposto no COPUOS. Neste quarto de século, as atividades espaciais se intensificaram, diversificaram e se tornaram mais complexas e abrangentes. Hoje, são absolutamente indispensáveis à vida cotidiana e ao desenvolvimento de todos os países.

Para não se ter uma visão estreita e errônea das fontes do Direito Espacial, cabe lembrar uma série de tratados, que, embora de forma parcial, também contribuem para ordenar as atividades espaciais e construir o regime jurídico do espaço exterior.

Eis os principais deles:

1) Tratado de Proscrição das Experiências com Armas Nucleares na Atmosfera, no Espaço Cósmico e sob a Água, de 1963;

2) Tratado Anti Mísseis Balísticos (ABM), de 1972;

3) Constituição e Convenção da União Internacional de Telecomunicações (UIT), de 1992;

4) Convenção Internacional sobre Distribuição de Sinais Portadores de Programas e Transmitidas por Satélite, de 1974;

5) Acordo sobre a Organização Internacional de Telecomunicações por Satélite (Intelsat), com anexos, e Acordo Operativo sobre a Organização Internacional de Telecomunicações por Satélite, de 1971;

6) Acordo sobre a criação do Sistema Internacional e da Organização de Telecomunicações Cósmicas "Intersputnik", de 1971;

7) Convenção sobre a Criação da Agência Espacial Européia (ESA), de 1975;

8) Acordo da Organização Árabe de Comunicações por Satélite (Arabsat), de 1976;

9) Acordo Multilateral de Cooperação entre Governos para a Exploração e Utilização do Espaço Cósmico para Fins Pacíficos (InterCosmos), de 1976;

10) Convenção sobre a Constituição da Organização Internacional de Telecomunicações Móveis por Satélite, de 1976;

11) Convenção Constitutiva da Organização Européia de Telecomnicações por Satélite (Eutelsat), de 1982;

12) Convenção Constitutiva da Organização Européia de Satélites de Meteorologia (Eumetsat), de 1983.

Valor jurídico da resolução

Os tratados e as resoluções da Assembléia Geral da ONU, é evidente, não têm o mesmo peso legal. Os tratados são obrigatórios para os países que os ratificaram. As resoluções são apenas recomendações, não vinculam, não obrigam os Estados, nem mesmo os que votaram a seu favor na Assembléia Geral da ONU.

Há quem veja poder vinculante em certas resoluções da Assembléia Geral da ONU. Seria o caso da resolução que proclama os Princípios sobre Sensoriamento Remoto. Segundo opiniões respeitáveis, ela teria se convertido em costume internacional e, portanto, em norma obrigatória, graças à sua ampla aceitação e aplicação na prática. Essa avaliação, no entanto, ainda suscita polêmicas e certa resistência.

Nada disso, porém, se aplica à resolução sobre Estado lançador. Conforme seus próprios termos, ela não passa de uma recomendação, importante, sim, mas claramente limitada em suas implicações legais.

Origens

O projeto de resolução sobre "Aplicação do conceito de ‘Estado Lançador’" foi elaborado com base no relatório do Grupo de Trabalho designado pelo Subcomitê Jurídico do COPUOS para estudar o assunto durante três anos, de 2000 a 2002. E mereceu aprovação na 43ª sessão deste subcomitê, realizada de 29 de março a 8 de abril de 2004.

O conceito de Estado lançador liga-se a três pontos importantes:

I) Controle das atividades espaciais;

II) Responsabilidade por danos; e

III) Registro dos objetos espaciais.

A figura do Estado lançador surge junto com o primeiro lançamento ao espaço exterior que marca o início da Era Espacial. Quem lançou, em outubro de 1957, o primeiro satélite artificial da Terra por meio de um foguete foi o primeiro Estado lançador, no caso a ex-URSS.

Durante muitos anos, todos os lançamentos espaciais foram realizados por Estados. Com a comercialização e privatização das atividades espaciais, apareceram as empresas privadas lançadoras, que hoje realizam um número crescente de lançamentos.

A definição de Estado lançador é, antes de mais nada e acima de tudo, uma questão internacional, porque interessa a todos os Estados, sejam ou não lançadores, bem como a toda a comunidade internacional, incluindo-se aí as organizações internacionais governamentais e não-governamentais, as empresas nacionais e multinacionais, além de todos os habitantes da Terra.

As fontes do Direito Espacial Internacional que tratam do conceito de Estado lançador são:

I) Tratado sobre Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico, Inclusive a Lua e Demais Corpos Celestes, de 1967, mais conhecido como o "Tratado do Espaço";

II) Convenção sobre Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 1972, mais conhecido como a "Convenção de Responsabilidade por Danos";

III) Convenção Relativa ao Registro de Objetos Lançados ao Espaço Cósmico, de 1975, mais conhecida como "Convenção de Registro".

O Artigo VI do Tratado do Espaço determina que cabe ao Estado autorizar as atividades espaciais de entidades privadas e manter vigilância contínua sobre estas atividades. Ou seja, as atividades espaciais privadas devem ser autorizadas e controladas pelo respectivo Estado lançador.

Este Artigo VI é que menciona o componente Estado ou Estado pertinente (appropriate State), que autoriza as atividades espaciais nacionais e as mantém sob sua supervisão.

Por que é preciso definir o conceito de Estado lançador? Porque é necessário identificar o Estado responsável pelas atividades espaciais e por eventuais danos causados por objetos lançados ao espaço.

A clara responsabilidade do Estado lançador certamente também o leva a trabalhar da melhor maneira possível para não cometer erros e assim evitar acidentes.

A definição vigente de Estado lançador está no Tratado do Espaço de 1967, na Convenção sobre Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 1972, e na Convenção Relativa ao Registro de Objetos Lançados ao Espaço Cósmico, de 1975.

A Convenção sobre Responsabilidade é um desenvolvimento do Artigo VII do Tratado do Espaço de 1967, que estabelece: O Estado que proceda ou mande proceder ao lançamento de um objeto ao espaço e o Estado, cujo território ou instalações serviram ao lançamento de um objeto ao espaço, respondem internacionalmente pelos danos causados a outro Estado ou a suas pessoas naturais pelo referido objeto ou por seus elementos constitutivos, sobre a Terra, no espaço cósmico ou no espaço aéreo, inclusive na Lua e demais corpos celestes.

Daí que, pelo Artigo 1º da Convenção sobre Responsabilidade, o termo Estado lançador significa:

i) um Estado que lança ou promove o lançamento de um objeto espacial;

ii) um Estado de cujo território ou de cujas instalações é lançado um objeto espacial.

Assim, não há lançamento sem, pelo menos, um Estado lançador responsável. Mesmo quando o lançamento é realizado por um empresa privada, a responsabilidade internacional sempre recairá sobre o Estado lançador à cuja jurisdição essa empresa privada está subordinada.

Hoje, os lançamentos espaciais são, cada vez mais, operações comerciais com a participação de diferentes Estados, empresas estatais, empresas privadas e empresas mistas. Muitas vezes, há mais de um Estado lançador e, portanto, mais de um Estado responsável pelo lançamento.

O interesse do Brasil

O Brasil tem, necessariamente, especial interesse no tema. É um Estado lançador por várias razões:

- lançou dois satélites de coleta de dados (SCD-1 e SCD-2);

- promoveu o lançamento de cinco satélites de telecomunicações, a série Brasilsat, da Embratel, hoje pertencente a um grupo privado mexicano;

- responde, junto com a China, pela construção e lançamento dos satélites de recursos terrestres CBERS-1 e o CBERS-2, colocados em órbita por foguetes Longa Marcha, da China;

- tem construído e lançado grande número de sondas espaciais; e

- desenvolve um veículo lançador de satélites, o VLS-1, que, em 2007, deve realizar sua quarta tentativa de lançamento;

- planeja introduzir o Centro de Lançamento de Alcântara no mercado mundial de lançamentos comerciais, o que o tornará responsável por cada um dos lançamentos ali realizados;

- firmou acordo com a Ucrânia para a realização de lançamentos comerciais a partir do Centro de Lançamento de Alcântara, no Maranhão, usando foguetes ucranianos Cyclone-4.

Como surgiu a questão?

Um jurista alemão, Kai-Uwe Schrogl, esteve entre os primeiros a discutir o tema no Subcomitê Jurídico do COPUOS.

Ele chefia a área de Estratégias de Negócios e Relações Exteriores (Business Strategies and External Relations) do Centro Aeroespacial Alemão (German Aerospace Center) e presidiu o Grupo de Trabalho designado pelo Subcomitê Jurídico do COPUOS para examinar o conceito de "Estado Lançador".

Kai-Uwe Schrogl participou do 51º Congresso Internacional de Astronáutica, realizado no Rio de Janeiro de 2 a 6 de outubro 2000, e, em 11 de outubro, visitou a sede da SBDA, onde conversou demoradamente com membros do Núcleo de Estudos de Direito Espacial sobre os problemas relativos à definição de "Estado lançador", que também vinham sendo analisados em sucessivas reuniões do Núcleo.

Depois, respondendo por escrito a perguntas sobre a matéria, ele fez algumas observações e revelações – publicadas nº 81 da revista da SBDA – que merecem ser aqui reproduzidas, para que se tenha uma noção mais completa sobre como o tema emergiu.

Eis o que ele nos escreveu, então:

"O conceito jurídico de Estado lançador fazia parte da proposta européia para aperfeiçoar a Convenção de Registro. A iniciativa, de 1998, foi discutida de modo bastante controverso no Subcomitê Jurídico do COPUOS. As delegações não conseguiram entrar em acordo sobre um pacote de propostas concretas para alterar a Convenção de Registro, mas concordaram, pelo menos, com a opinião de que o conceito jurídico de Estado lançador deveria ser analisado à luz das evoluções recentes. Foi então que o Subcomitê Jurídico decidiu criar um Grupo de Trabalho dedicado a esse tema por um período de três anos, iniciado em 2000."

"Havia uma razão muito concreta para trazer à tona o assunto. Era a criação da empresa privada Sea Launch, anunciando o lançamento de satélites a partir de uma plataforma ancorada em alto mar, no Oceano Pacífico – fora, portanto, das águas territoriais de qualquer país. À época, surgiu também a preocupação de que poderia ser muito difícil identificar o Estado lançador, portador da responsabilidade estatal (responsability) e da responsabilidade civil (liability) pela nova empresa (venture). Isso se devia ao grande número de parceiros internacionais integrantes do projeto, liderado por empresas dos EUA e da Rússia, e também ao fato de que sua sede fora registrada nas Ilhas Cayman. Hoje, a preocupação já não existe, porque não só os EUA mas também o Reino Unido licenciaram a empresa, tornando-se, eles próprios, seus Estados lançadores. Um problema latente continua existindo: na era das atividades espaciais privadas, seremos capazes de identificar o Estado lançador responsável por um acidente efetivo ou, na pior das hipóteses, poderá não haver Estado lançador de modo algum e os prejuízos, neste caso, não serem reparados?"

"A legislação nacional que trata do licenciamento (autorização) das atividades espaciais é o vínculo entre as obrigações internacionais dos Estados partes dos tratados espaciais, e de suas organizações privadas. Através do licenciamento, o Estado dá a conhecer seu status como Estado lançador responsável, o que, em geral, é uma boa notícia para a comunidade internacional, potencialmente ameaçada por acidentes. Como o problema da interpretação do conceito jurídico de Estado lançador surgiu com as atividades espaciais privadas, o estabelecimento de sistemas nacionais de licenciamento poderia ser visto como um meio bastante eficiente de resolver muitos dos problemas emergentes."

"Com o tema do conceito jurídico de Estado lançador, estamos, pela primeira vez no Subcomitê Jurídico, tocando na questão mais ampla das atividades espaciais comerciais e privadas."

A essência da resolução sobre Estado lançador

A meu juízo, são três os seus pontos centrais:

- Ela recomenda que, em lançamentos conjuntos, os Estados lançadores assinem acordos entre si sobre a responsabilidade de cada um no caso, como permite a Convenção sobre Responsabilidade;

- Recomenda que os Estados lançadores apresentem relatórios sobre suas práticas a respeito da transferência da propriedade de objetos espaciais ainda em órbita, uma questão que tende a crescer.

- Recomenda que os Estados procurem harmonizar entre si essas suas práticas mais adequadas para melhor compatibilizar a legislação espacial nacional com as normas internacionais.

A resolução – e isso foi reiterado um sem-número de vezes durante todo o processo de sua discussão e aprovação, bem como em sua própria introdução – não pode ser vista como interpretação e, muito menos, como mudança das normas das Convenções a que ela se refere.

Não obstante, ela tem, pelo menos, a virtude de enfatizar alguns dos principais dispositivos que estão a exigir profunda revisão, para ganharem o vigor da atualidade e poderem atender às complicadas demandas deste início do século XXI.


José Monserrat Filho
Vice-presidente da SBDA
membro da diretoria do Instituto International de Direito Espacial
membro do Comitê Espacial da International Law Association (ILA).
E-mail: monserrat@alternex.com.br


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